La gestion concertée des eaux transfrontalières, superficielles ou souterraines.

Les eaux transfrontalières sont des ressources hydriques (fleuves, lacs, aquifères…) qui chevauchent les frontières politiques de deux ou plusieurs Etats. En effet l’eau, qu’elle tombe du ciel, coule sur la terre, ou réside dans le sous-sol, ne respecte point les frontières nationales : l’action d’un pays sur une ressource en eau transfrontalière peut avoir des répercussions sur un autre ou d’autres Etats, et vice-versa. Cette interconnexion des causes-effets sur les ressources hydriques des pays qui partagent les mêmes eaux implique que ces pays puissent se concerter pour élaborer ensemble des moyens de gestion cohérents, coordonnés et efficaces.

Ils existent aujourd’hui dans le monde 263 fleuves internationaux. Ce nombre a beaucoup augmenté au cours des dernières décennies en raison de l’ « internationalisation » de certains fleuves comme conséquence de la désagrégation de l’Union Soviétique et des Balkans. Les bassins transnationaux couvrent aujourd’hui environ la moitié de la surface des continents et hébergent dans leurs rives 40% de la population mondiale. Ce sont 145 les Etats dont les territoires sont touchés par ces fleuves internationaux. Très significatif est le nombre de pays qui sont traversés par le même fleuve, le Danube traverse 17 différentes Nations, et des fleuves comme le Congo, le Niger, le Nil, le Rhine, et le Zambèze traversent plus de 9 pays.
Pour ce qui concerne les eaux souterraines partagées, la situation est encore plus compliquée. A à ce jour, plus de 270 systèmes aquifères transfrontaliers ont déjà été recensés dans le monde et on estime qu’environ deux milliards de personnes dépendent directement pour leur subsistance de ces précieuses eaux souterraines partagées.

La gestion des ressources en eau transfrontalières partagées entre différents Etats souverains est un problème délicat qui, traité de manière inappropriée ou partielle, peut être pénalisant en termes de développement humain et économique, avec une dégradation des conditions de vie dans les régions concernées, et peut engendrer des tensions, voire de conflits ouverts.

De tout temps, en tout lieu, partager entre des territoires et des populations différentes une ressource aussi essentielle que l’eau ne s’est jamais avéré être chose simple. Cela est déjà délicat au niveau le plus local qui soit, dans le cas de deux parcelles mitoyennes tributaires d’une même source ou d’un même point d’eau : pour résoudre cette question en France, il a fallu amender le caractère absolu du droit de la propriété foncière dans le Code Civil, au milieu du XIXème siècle. La problématique est beaucoup plus complexe à l’échelle transfrontalière, que les eaux soient superficielles ou souterraines. Les Etats ont en effet tendance à considérer les eaux situées dans le sous-sol à l’intérieur de leurs frontières comme une ressource nationale sur laquelle ils souhaitent exercer une souveraineté absolue.

Pourtant, la souveraineté nationale sur les eaux souterraines ne saurait avoir un caractère totalement absolu, parce que l’eau est par nature un élément mobile et variable, dans l’espace comme dans le temps. Pour éviter la dégradation irréversible des ressources en eau partagées, ne pas pénaliser les générations futures et prévenir les conflits éventuels entre Etats, il est primordial d’instaurer un dialogue et une collaboration durables entre les parties prenantes. Tous devraient prendre conscience et accepter que leur intérêt mutuel, à long terme, est de coopérer dans une perspective de développement équilibré et durable. Ceci nécessite un partage des connaissances, la définition d’objectifs communs et de stratégies adaptées, mais aussi et surtout la conception et la mise en place de mécanismes et/ou structures de gestion transfrontalière.

C’est pour contribuer à promouvoir cette gestion concertée des eaux partagées que l’Académie de l’Eau mène, depuis ses origines, une réflexion méthodologique approfondie dans ce domaine. Ses travaux, divers et nombreux, se sont d’abord focalisés sur les eaux superficielles pour ensuite s’étendre aux eaux souterraines, désormais devenues une ressources particulièrement précieuse et fort sollicitée, mais vulnérable et de plus en plus menacée.

2.  La gestion des fleuves transfrontaliers

L’Académie de l’Eau a engagé en 1996 une réflexion prospective sur la gestion de l’eau par bassin versant, afin de contribuer à la recherche de solutions adaptées à la mise en œuvre de politiques cohérentes de gestion intégrée des ressources en eau et de protection de l’environnement dans une perspective de développement durable. Cette réflexion s’est appuyée sur l’expérience des agences de l’eau françaises et d’organismes analogues en Allemagne, en Espagne et au Royaume Uni, ainsi que sur l’analyse de situations concrètes de mise en place de systèmes de gestion par bassin. Les réflexions menées ont comporté deux étapes :

1) Une étude comparative de la gestion par bassins fluviaux situés entièrement dans un même pays et dont les institutions adhèrent au Réseau International des Organismes de Bassin (RIOB). 9 cas appartenant à 4 continents ont été examinés, en privilégiant l’analyse des objectifs de gestion recherchés ainsi que des structures et moyens d’action mis en place. Les résultats de ces analyses ont été confrontés à ceux des organismes de gestion analogues plus anciens à l’œuvre, dans les pays européens précités, pour dégager les tendances nouvelles, les difficultés rencontrées et les infléchissements souhaitables pour mieux couvrir l’évolution des besoins. Ce document, revu par des experts étrangers, montre qu’aujourd’hui, la gestion par bassin et le principe pollueur-payeur sont largement adoptés, notamment pour la planification et la programmation. Par contre, la mise en place de moyens financiers issus des redevances au profit direct du bassin n’est pas encore acquise partout. C’est le dernier pas qui reste à franchir.

2) Une réflexion sur la gestion des eaux superficielles partagées portant sur la gestion des eaux à l’échelle des bassins versants internationaux a été conduite à partir de cas concrets situés dans des diverses régions du monde, notamment en Europe (Rhin, Danube, Oder, Escaut, Lac Léman), en Afrique (Nil, Sénégal, Zambèze, Lac Tchad), au Moyen Orient (Tigre et Euphrate), aux Amériques (Scient Laurent), en Asie (Gange et Brama Poutre, Mékong, Mer d’Aral). Le document comporte un historique des accords et des textes régissant les partages d’eau entre Etats et la présentation des 5 cas choisis. Il propose en conclusion des recommandations pour élargir les règles du droit international et une « Charte conseil » pour aider les Etats désireux de mettre en place des Commissions Internationales de Bassin efficaces.

Cette étude a conduit à l’élaboration d’un document intitulé  » Proposition de guide stratégique pour aider à la constitution de commissions internationales inter-Etats sur les eaux partagées « . Celui-ci a pour objet de proposer des  » stratégies  » à développer entre pays tributaires d’une même ressource en eau pour la gérer efficacement en commun. Ce guide s’appuie en particulier sur les enseignements tirés de l’examen de 15 cas d’eaux partagées concernant plus de soixante pays situés sur quatre continents. Il étudie plus particulièrement les cas de fleuves internationaux ayant débouché sur une  » Commission internationale permanente inter Etats  » de gestion en commun des eaux partagées. Il examine aussi les  » dispositions préalables de concertation  » mises en place dans un certain nombre de cas où l’aide de conciliateurs extérieurs a permis de résoudre les litiges existants entre les parties et de progresser vers une gestion commune.

Les versions successives ont été soumises à Bahia (Brésil) en novembre 1998, à Zakopane (Pologne) en octobre 2000, et à Québec en Mai 2002, lors des assemblées générales du Réseau International des Organismes de Bassins (RIOB).

Devenue rare, l’eau court le plus grand risque de se transformer en objet de convoitise. Cela risque de mesurer la stabilité régionale, si ce n’est la stabilité internationale dans les zones où vivent déjà des personnes en situation de stress hydrique : près d’un habitant sur six aujourd’hui et dans cinquante ans, si rien n’est fait, un habitant sur deux. C’est pourquoi l’Académie a proposé avec l’Office International de l’eau (OIEau) à Thonon-les-Bains en novembre 2003 qu’un réseau d’échange soit établi entre les commissions transfrontalières existantes pour aider le pays qui n’en sont pas doté, de s’engager dans cette voie, ce qui a été retenu.